Rekkefølgekrav til besvær

Foto: Erik McLean on unsplash.com

Det har en tid vært et stridstema hvilke rekkefølgekrav kommunen kan stille i tilknytning til reguleringsplan, og hvor hvidtrekkende krav som kan stilles. Høyesterett har nå avsagt dom den 4.5.2021, som gir avklaringer og veiledning knyttet til disse spørsmålene.

Sakens tema

Saken gjaldt omregulering av et areal på 22 daa til boligformål, der Oslo kommune nedfelte et rekkefølgekrav om oppgradering av en turvei i nærheten av planområdet.

Utbygger anførte i korthet at vedtaket var ugyldig, og viste til at et rekkefølgekrav måtte stå i sammenheng med det planlagte prosjektet iht pbl § 12-7 nr.10. Det ble også anført at vedtaket var ugyldig grunnet myndighetsmisbruk, idet sammenhengen mellom utbygging og rekkefølgekrav var fjern og avledet.

Kommunal og moderniseringsdepartementet anførte at vedtaket var gyldig. Vedtaket bygget på en riktig forståelse av plan- og bygningsloven (pbl.) § 12-7 nr.10. Bestemmelsen var underlagt forvaltningens frie skjønn, og adgangen til å vedta rekkefølgekrav er derfor meget vid. Det ble anført at det ikke heftet feil ved skjønnsutøvelsen, men at kravet om utbedring av turveien bunnet i et relevant behov. Skjønnsutøvelsen bygger således ikke på utenforliggende hensyn.

Avgjørelsen

Høyesterett avgjorde (3-2) at det i tilfeller hvor kommunen selv ikke har til hensikt å utføre tiltaket, bare kan oppstilles rekkefølgebestemmelser for å dekke reelle behov som utløses eller forsterkes av den aktuelle utbyggingen, eller for å avhjelpe ulemper denne fører til. Det må være en slik relevant og nær sammenheng mellom tiltaket og utbyggingsprosjektet at det er berettiget å kreve at utbyggingen gjennomføres i en bestemt rekkefølge. Det er ikke adgang til å gi rekkefølgebestemmelser for å ivareta mer generelle behov og målsettinger.

Etter å ha trukke opp de mer generelle rammer for reguleringsplan og reguleringsbestemmelser, klarla Høyesterett forståelsen av pbl. § 12-7 nr 10, som er den konkrete hjemmel for rekkefølgekrav. Av ordlyden fremkommer det iht. Høyesterett at tiltak kun kan pålegges når det kreves en viss rekkefølge på tiltakene, eller der det er nødvendig å utsette utbygging eller bruk av det som bygges til tiltaket/ rekkefølgekravet er utført.

Avgrensningen som ble avgjørende i saken, eksemplifiseres i avsnitt 39 med tilknytning til etablering av friområde. Høyesterett la til grunn at utbygging og bruk av boliger kan skje uten at det etableres friområder, samtidig som formålet med pbl. er å planlegge og legge til rette for gode oppvekstmiljø og bærekraftig utvikling.

I avgrensingen legger høyesterett til grunn i avsnitt 40;

«Behovet må oppstå eller forsterkes i en grad som berettiger vedtak om at tiltakene utføres i en bestemt rekkefølge».

Likevel kan en vurdere utbygging og tiltak i en større sammenheng der det avgjørende er

«.. hvilke tiltak som samlet sett anses nødvendig før også den nye bebyggelsen kan tas i bruk».

Høyesterett trekker videre frem bestemmelser om utbyggingsavtale i pbl § 17-3 tredje ledd,.og konkludert med at det også for utbyggingsavtaler foreligger et nødvendighetskrav med overføringsverdi til saken.

Den kommunale planmyndighet bør etter dette gjennomføre en todelt betraktning, der en først må finne ut hvilke forhold ved utbyggingen som berettiger et rekkefølgekrav. Dernest kan en løfte blikket å vurdere om dette tiltaket sammen med tidligere tiltak må lede til.at rekkefølgekrav er berettiget. Det slås entydig fast at rekkefølgekrav fortsatt kan gjelde utfor planavgrensningen.

Hvilke avklaringer har dommen gitt?

Høyesterett har med dette beredt grunnen for en ny rettslig avgrensning knyttet til vedtak om rekkefølgekrav. Tidligere kunne kun påstand om ugyldighet knyttet til læren om myndighetsmisbruk,.usaklig skjønn og eventuelt manglende hjemmelsgrunnlag gjøres gjeldende. Vedtaket og prøving av dette var underlagt fritt skjønn, og retten kunne ikke prøve skjønnsutøvelsen, men kun vurdere om skjønnet var usaklig.

Den nye avgjørelsen trekker i utgangspunktet opp en ny avgrensning. En helhetsvurdering der nærhet mellom rekkefølgekrav og utbygging er sentral. Imidlertid kompliseres forholdet av at planmyndigheten kan trekke inn såkalte sumvirkninger og tiltak som ligger utenfor planavgrensningen.

Sumvirkning vil kunne lede til at et tidligere tiltak ikke anses å utløse eller forsterke behov for et rekkefølgekrav,.mens et etterfølgende tiltak sett i sammenheng med det forutgående vil kunne gjøre det.

Det kan dermed stilles spørsmål ved om denne avklaringen blir av stor betydning. Det gjenstår å se, men vi anser uansett at Høyesterett med sin avklaring vil legge til rette for at de vurderinger planmyndigheten skal gjøre, og som skal danne grunnlag for vedtak av reguleringsbestemmelser med rekkefølgekrav, vil måtte bli mer detaljert og bedre begrunnet. I tillegg må vurderinger og vedtak knyttes til nye vilkår som er angitt dekke reelle behov som utløses eller forsterkes av det konkrete tiltaket. Vi har tro på at saksbehandling, klage og klagebehandling dermed vil kunne bli mer forutsigbar.

Vi tror ikke at det blir mindre fokus på spørsmål.om rekkefølgebestemmelser i fremtiden, men at arbeidet med spørsmål og avgrensing kan bli lettere å forankre og avgrense, og dermed mer forutberegnelig og forståelig.

Skrevet av advokat/partner Gorm Lyng, gorm@pretor.no